Nuovo codice appalti: semplificare il settore dei contratti pubblici

Responsabile dell’Ufficio Legislativo e del Lavoro di Legacoop Produzione e Servizi, il dottor Daniele Branca è specialista in Studi sulla Pubblica Amministrazione presso la SPISA di Bologna, abilitato all’esercizio della professione di avvocato, con pluriennale esperienza nell’ambito dei contratti pubblici. Lo abbiamo incontrato nel suo ufficio per analizzare insieme alcuni importanti aspetti del nuovo Codice degli Appalti, da poco entrato in vigore, che hanno le maggiori ricadute sul settore dei servizi di pulizia e Facility Management.

Quali sono, a suo parere, le principali novità per il settore delle pulizie/servizi e FM in materia di appalti pubblici di lavori, contenute nel nuovo Codice degli Appalti 2023?

“Il nuovo Codice dei contratti pubblici contiene numerose novità, a partire dai principi che regolano il settore (principio del risultato, principio della fiducia e principio di accesso al mercato). Si prevede, in modo del tutto innovativo, l’obbligo per i concorrenti di applicare al personale impiegato nell’appalto il CCNL indicato dalla stazione appaltante, o un altro contratto che garantisca le stesse tutele. Si

prevede, in linea di massima, la non ribassabilità del costo della manodopera. Si reintroduce l’obbligatorietà della revisione prezzi, seppur con diversi dubbi applicativi. Si amplia il ricorso all’affidamento diretto e alla procedura negoziata nel sottosoglia, sulla falsariga di quanto già avvenuto con i Decreti Semplificazioni. Si semplifica e chiarisce la disciplina delle cause di esclusione, con particolare riguardo al c.d. grave illecito professionale.”

Nel testo è previsto il cosiddetto “subappalto a cascata”: quali vantaggi o criticità potranno derivare per il nostro settore?

“Il nuovo Codice, anche per rispondere alla procedura di infrazione aperta contro l’Italia, ha eliminato il divieto al c.d. subappalto a cascata, lasciando la possibilità per la stazione appaltante di limitarlo con apposita motivazione e per specifiche ragioni. Ebbene, se questo può sicuramente aprire la strada a nuove opportunità commerciali, soprattutto per imprese di minori dimensioni, è chiaro che l’allungamento della filiera potenzialmente potrà rendere più difficoltoso il suo governo e i controlli ai vari livelli. Sarà dunque necessario che le stazioni appaltanti valutino attentamente, in base alle specifiche caratteristiche di ciascun appalto, se e in che misura consentire il subappalto a cascata, così come gli stessi affidatari e subaffidatari dovranno considerare attentamente se allungare la catena, valutando anche i profili di responsabilità connessi. In tutto ciò, fondamentali saranno comunque i controlli in fase esecutiva, al fine di assicurare la correttezza nell’utilizzo dello strumento.”

Questa nuova normativa lancia molteplici sfide al mercato, chiamato ad un salto di qualità: in che direzione dovranno riqualificarsi e prepararsi le imprese per la sua applicazione? Con quali priorità?

“Sulla carta, le norme sostanziali che regolano le procedure di scelta del contraente appaiono abbastanza in continuità con quelle contenute nel vecchio Codice. Cambia però del tutto la cornice complessiva, descritta dai principi. In particolare, il principio del risultato descrive una procedura di gara non più volta a garantire la concorrenza a tutti i costi, ma una gara volta ad assicurare il risultato dell’affidamento del contratto e della sua esecuzione con la massima tempestività e il migliore rapporto possibile tra qualità e prezzo, nel rispetto dei principi di legalità, trasparenza e concorrenza. La concorrenza, da principio supremo, è funzionale a conseguire il miglior risultato possibile nell’affidare ed eseguire i contratti. Ebbene, in un quadro di sempre maggiore discrezionalità da parte delle stazioni appaltanti, che devono assicurare il risultato che maggiormente risponda alle esigenze delle amministrazioni e, in ultima analisi, degli utenti, le imprese saranno chiamate a innalzare il livello qualitativo delle prestazioni e vi sarà maggiore spazio per forme contrattuali che premino innovazione e sviluppo.”

In concreto, dunque, il nuovo Codice potrà contribuire ad eliminare, o quantomeno ridurre, il fenomeno degli appalti al massimo ribasso, a favore di quelli destinati a premiare l’offerta economicamente vantaggiosa?

“Il nuovo Codice mantiene la preferenza di massima per il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, così come viene mantenuto il rapporto 70/30 tra punteggio tecnico ed economico, seppur limitatamente ai contratti ad alta intensità di manodopera. Se quest’ultimo aspetto costituisce un passo indietro - riteniamo infatti necessario reintrodurre il limite del 30%, anche rafforzandolo, per il punteggio attribuibile all’offerta economica per tutte le tipologie di affidamento - deve evidenziarsi come anche il nuovo Codice non vieti l’utilizzo delle formule lineari che incentivano sconti elevati. Purtroppo, proprio l’utilizzo di tali formule permette di far sì che una gara formalmente aggiudicata con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa venga decisa, nei fatti, sulla base del ribasso offerto, trasformandosi surrettiziamente in gara al massimo ribasso. Anche su questo aspetto riteniamo che future modifiche al codice daranno una risposta.”

Il principio della fiducia reciproca nell’azione legittima, trasparente e corretta dell’Amministrazione, dei suoi funzionari e degli operatori economici costituisce senz’altro un asse portante del nuovo Codice dei Contratti: siamo ad una svolta nel settore? A quali condizioni?

“Il principio della fiducia è sicuramente una delle maggiori innovazioni. Si supera un’impostazione che guardava con sospetto tutto ciò che accadeva nella fase di gara e di esecuzione dei contratti pubblici, cercando di vincolare il più possibile tutto il procedimento. Si passa, invece, a un’impostazione che vede amministrazioni e operatori del mercato come soggetti meritevoli di fiducia e, data questa premessa, si incentiva un utilizzo ampio della discrezionalità amministrativa, sempre nell’ottica del perseguimento del miglior risultato. Cruciale affinché l’intenzione del legislatore possa realizzarsi appieno sarà l’investimento che l’Amministrazione saprà fare nella formazione e qualificazione del personale: già il codice prevede la promozione delle azioni volte a rafforzare e dare valore alle capacità professionali dei dipendenti. La sfida sarà quella di saper realizzare tale auspicio, per non far rimanere sulla carta uno degli aspetti più innovativi del Codice.”

Attualmente una questione fondamentale riferita al Contratto Nazionale, nella trattativa in corso con l’ANAC, è l’applicazione di un contratto tipo al settore delle pulizie e multiservizi. A che punto siamo?

“L’Autorità ha recentissimamente emanato il Bando Tipo n. 1/2023, relativo agli appalti di forniture e servizi sopra soglia. Di fatto aggiorna alle previsioni del nuovo Codice il precedente Bando Tipo, fornendo, anche nella relazione illustrativa, un indubbio ausilio agli operatori del settore in questa fase di prima applicazione, chiarendo alcuni aspetti dubbi e aiutando - auspicabilmente - l’affermarsi di prassi applicative uniformi. Continuiamo a segnalare, però, la necessità di un Bando Tipo ad hoc per il settore delle pulizie che tenga conto delle specificità dei servizi in questione, soprattutto in determinati ambiti, come quello sanitario. Auspichiamo che in futuro si possa arrivare alla sua adozione, in quanto fornirebbe un utile strumento per la regolazione di un settore estremamente rilevante.”

Guardando all’immediato futuro, come vede in generale il quadro normativo, contrattuale e il quadro delle “regole” del nostro settore? L’impianto ora è più solido oppure esistono ancora importanti criticità da affrontare? Se sì, quali in particolare?

“Credo che il nuovo Codice sia un tentativo ambizioso di rendere più semplice e snello un settore - quello dei contratti pubblici - che finora è sempre stato molto complesso, rigido e in continuo cambiamento, aspetto quest’ultimo che sicuramente non aiuta chi deve applicare norme che cambiano continuamente. Servono delle modifiche - da una maggiore chiarezza sui criteri da applicare nella revisione prezzi, al rafforzamento delle norme in materia di offerta economicamente più vantaggiosa, per nominarne soltanto due - che potranno trovare auspicabilmente sede nel decreto correttivo, quando sarà adottato; serve, però, soprattutto un rafforzamento della capacità amministrativa (a partire dalla qualificazione delle stazioni appaltanti, agli investimenti in formazione e sviluppo delle professionalità) e la disponibilità di tutti gli operatori (pubblico e privato) a ragionare in un’ottica di sistema, per attivare collaborazioni basate sulla qualità e sull’innovazione, per fornire servizi di eccellenza al cittadino-utente.”

Maurizio Pedrini